Ifølge russiske avisen Kommersant mener det russiske forsvarsdepartementet at norsk politikk på Svalbard kan føre til militær konfrontasjon. I en rapport anser departementet attpåtil Svalbard for å være det stedet en konfrontasjon mellom Russland og NATO er størst. Rapporten understreker at norske myndigheter vil ha «absolutt nasjonal jurisdiksjon over Svalbard og den maritime sonen rundt på 200 nautiske mil». Det var The Barents Observer som først rapporterte det i Norge.
Det spiller inn på de sikkerhetspolitiske utsiktene i Nordområdene at Norge – og de andre kyststatene – er forholdsvis trygge på at de internasjonale konvensjonene støtter opp om deres respektive territorielle krav i nord. Men for Norge er det et viktig unntak fra denne territorielle avklaringen, nemlig Svalbard.
I Norge har vi vent oss til at Svalbard er norsk territorium, og de fleste er nok lite klar over øygruppens utgangspunkt som ”ingenmannsland” (terra nullius), de formelle begrensningene på norsk råderett eller de sjåvinistiske og hardnakkete posisjonene som er norsk territorialpolitikk både for Svalbard og Jan Mayen.[1] Ifølge professor i jus, Geir Ulfstein, har norske myndigheter synspunkter vedrørende Svalbard som ”er vanskelig å forsvare.”[2] Svalbard har en spesiell status i internasjonal rett og jurisdiksjon, og noen spørsmål i tilknytning til øygruppen er uavklart i forhold til økonomiske soner til havs og rettigheter (til naturressurser).
Norge har et ekspansivt forhold til sin territorielle suverenitet og økonomiske rettigheter, som nok kan fortone seg som juridisk kreativt for utlendinger. I øyeblikket står det uenighet mellom signaturmaktene i Svalbard-traktaten omkring prinsippene som skal legges til grunn for havområdene rundt Svalbard-øyene. Norske myndigheter ønsker eksklusivt å kunne skattlegge petroleumsvirksomheten i den økonomiske sonen, mens (alle) andre land mener disse ressursene ikke skal tilfalle norske innbyggere spesielt, men at prinsippene om likebehandling gjelder i havet utenfor Svalbard på samme måten som på fastlandet av øygruppen.
Professor Ulfstein mener det er ”lite som tyder på at Norge er villig til å gi etter og akseptere andre staters standpunkt.” Men andre stater ”gir heller ikke noe tegn til å akseptere den norske tolkningen.”[3] I Nordområdene er det altså territorielle spørsmål som er uavklart og hvor utfallet – hvorvidt det kommer de facto eller de jure – har en potensiell effekt på norsk rikdom og velstand. Svalbard har realpolitiske og sikkerhetspolitiske implikasjoner for Norge. Tre NATO-land er blant de mest aktive motstanderne av norske posisjoner om Svalbard, henholdsvis Storbritannia, Spania og Island.[4] Et fjerde land som står imot Norge i dette spørsmålet, er Russland. Island er en knøttliten stat, men de andre landene har hver seg 10-30 ganger så mange innbyggere som Norge.
På Utenriksdepartementets hjemmesider finnes det en såkalt ”artikkel”, som det står beskrevet at ”gjenspeiler norske synspunkter, men [den] er ikke en redegjørelse for offisielle norske holdninger.”[5] Den kuriøse artikkelen er verdt et studium i seg selv. Utover det faktum at Svalbard er et nokså viktig spørsmål for Norge og utenrikspolitikken, gir artikkelen om ”Folkerettslige spørsmål i tilknytning til Svalbard” også innblikk i hvordan diplomatiet (historisk) fungerte i den nasjonalistiske, territorielle og sjåvinistiske perioden av norsk historie, og altså hvordan dette utgangspunktet fortsatt setter sine spor på norsk utenrikspolitikk i dag.
Først påpeker og roser artikkelen Norges ”dialogbaserte tilnærming”:
I tilfellet Svalbard var det Norge som tok en serie initiativer basert på åpenhet og konsultasjon med sikte på å oppnå en tidlig avklaring. Dette ble gjort på en måte som nok savnet presedens i suverenitetsspørsmål. Den åpne, dialogbaserte tilnærmingen var nokså unik.[6]
Videre kan vi lese det historiske hendelsesforløpet sett fra norske myndigheters ståsted:
Unionen Norge og Sverige inviterte i 1871 et antall stater til å inngi synspunkter på en eventuell norsk annektering av øygruppen. De fleste statene hadde ingen innvendinger, mens Russland uttrykte reservasjoner i forhold til Norges krav. Det ble dermed bestemt at man ikke skulle annektere området på det tidspunktet. Etter unionsoppløsningen i 1905 inviterte Norge både Russland og Sverige, og senere også andre stater, til tre etterfølgende konferanser i Kristiania (Oslo) i henholdsvis 1910, 1912 og 1914. (…) Under enhver omstendighet, møtte forslagene fremsatt på Kristiania-konferansene motstand og ble vurdert til ikke å være gjennomførbare. (…) Etter krigen var det igjen Norge som tok initiativet til å komme frem til en endelig løsning vedrørende Svalbard, og brakte saken inn for fredskonferansen i Paris i 1919. (…) Spørsmålet ble satt på konferansens dagsorden, selv om øygruppen ikke hadde vært berørt av militære operasjoner under krigen. En nøkkelårsak var de tap Norge hadde lidd under krigen til tross for sin nøytralitet. (…) Stormaktene mente de sto i en takknemlighetsgjeld til Norge, samtidig med at de uttrykte forståelse for de norske argumentene som ble lagt fram for fredskonferansen.[7]
Etter UD-artikkelens oppfatning brakte Paris-konferansens anerkjennelse av suvereniteten til opphør øygruppens ”tidligere status som ingenmannsland, eller terra nullius.” Videre skriver de:
Norges suverenitet ble anerkjent gjennom traktaten, gjennom ensidige erklæringer, eller manglende opprettholdelse av protester eller stilltiende aksept fra det internasjonale samfunnet for øvrig. Dette har selvstendig folkerettslig betydning. Dette gjelder også i forhold til Norges formelle innlemmelse av øygruppen i Kongeriket i 1925. I samsvar med den norske grunnlov, betød denne innlemmelsen at territoriet ble en uavhendelig og udelelig del av Kongeriket.[8]
Men helt uproblematisk er ikke situasjonen:
Traktaten har særlige regler som viser til territorialfarvannet rundt øygruppen. På den tiden traktaten ble forhandlet og inngått, hadde Norge territorialfarvann på 4 nautiske mil, basert på en alminnelig lovgivning gjort gjeldende fra 1812. (…) I 2004 ble sjøterritoriet utvidet fra 4 til 12 nautiske mil. De aktuelle bestemmelser i traktaten, som gjelder for territorialfarvannet rundt øygruppen, er gitt full virkning ut til denne territorialgrensen. (…) I kjølvannet av den globale energikrisen i 1973, startet FNs havrettskonferanse sitt arbeid med forhandlingene om et overordnet rettslig rammeverk for havområdene. (…) Resultatet av denne omfattende forhandlingsrunden ble FNs havrettskonvensjon av 1982. (…) Mellom partene i FNs Havrettskonvensjon bestemmer konvensjonen rettighetene og jurisdiksjonen til kyststaten og rettighetene og frihetene for andre stater. Reglene må følgelig også gjelde i havområdene rundt Svalbard. (…) I henhold til folkeretten, følger derimot ikke regimet for den økonomiske sone og andre 200-milssoner av en omdannelse eller omgjøring av tidligere territorialfarvann. Isteden utgjør de en ny, særlig rettsordning som erstattet et tidligere regime for det åpne hav.[9]
Norges krav er som følger:
Etter FNs havrettskonvensjon har alle kyststater automatisk kontinentalsokkel ut til 200 mil fra grunnlinjene. En rekke stater, herunder Norge, har imidlertid kontinentalsokkel som strekker seg lenger ut i henhold til kriterier fastsatt i Konvensjonen. (…) Kommisjonen ga sin endelige anbefaling for disse områdene i mars 2009. (…) Anbefalingen bekreftet at det er en sammenhengende kontinentalsokkel som strekker seg nordover fra fastlands-Norge og forbi Svalbard. Anbefalingen innebærer at yttergrensen for den del av havbunnen i nordområdene hvor Norge har enerett til ressursene – og samtidig ansvar for forvaltningen av disse – nå endelig kan avklares.[10]
Men så til problemets kjerne:
Det er ulike syn på det geografiske virkeområdet til Traktaten av 1920. Norge legger konsekvent til grunn, i samsvar med traktatens ordlyd, at traktatens særlige bestemmelser ikke gjelder utenfor øygruppens landområder og deres territorialfarvann. [forfatterens utheving] Norge valgte i 1977 inntil videre å etablere en 200 mils fiskerisone, fremfor en full økonomisk sone. Det vesentligste formålet med denne sonen var å sikre ansvarlig bevaring og forvaltning av de levende ressurser. Bestemmelsene for sonen er utformet slik at de ikke ville ha vært i strid med Traktaten av 1920, selv om denne hadde kommet til anvendelse i sonen. Fiskerireguleringene bygger på saklige bevarings- og forvaltningsbehov, og tar hensyn blant annet til eventuelle tidligere utenlandske fiskerimønstre i området. Selv om Norge rettslig sett står fritt til å forbeholde fisket for norske borgere, er altså en ikke-diskriminerende forvaltning lagt til grunn.[11]
Norge anerkjenner altså ikke at det står strid om Norges eksklusive interesser i en 200 mils sone utenfor Svalbard, men har valgt å ikke stille saken på spissen og tillater alle lands borgere å fiske med like rettigheter. Men i forsøkene på å finne olje og gass, derimot, blir saken straks mer økonomisk avgjørende i forhold til hvem som skal kunne skattlegge virksomheten.[12] Allerede i 22. konsesjonsrunde i 2012 utlyste Norge to blokker for leting innenfor 200 mils sonen utenfor Svalbard, og dette ble fulgt opp med tre blokker i 23. konsesjonsrunde i 2015. I begge tilfeller utløste dette protester fra russiske myndigheter.[13]
Den kryptiske artikkelen på Utenriksdepartementets hjemmesider har også noen interessante formuleringer som klargjør at Norge heller aldri formelt har anerkjent Russlands krav om øyene Frans Josef Land, men at Norge heller ikke tenker å utfordre russisk hevd. Utenriksdepartementet forventer nok tilsvarende godvilje fra russiske side om Svalbard.
Svalbard var blant de aller første territorier i våre arktiske nærområder der suvereniteten ble avklart. På den tiden var de fleste av de omkringliggende områder fremdeles ingenmannsland.
Øygruppen Frans Josef Land like i nærheten er et eksempel på dette. I 1926 vedtok Sovjetunionen et sektordekret. Dette hadde til formål å kreve territorial suverenitet over de arktiske øyer øst av Svalbard. Når dette ble gjort, gjorde Sovjetunionen det samtidig klart at dette kravet ikke omfattet Svalbard, der norsk suverenitet alt var blitt anerkjent. Dette førte imidlertid til uenighet med Norge om Frans Josef Land. Til å begynne med fremmet Norge innsigelser, og viste til norske interesser på denne øygruppen, som tidligere tidvis hadde gått under navnet Nordøst-Spitsbergen. Etter hvert opprettholdt ikke Norge sine forbehold, dog uten formelt å trekke dem. Ingen ville dog i dag reise spørsmål om suvereniteten over disse øyene, eller la spørsmålet om suverenitet avhenge av antallet stater som uttrykkelig har anerkjent denne.[14]
Vurdering
Men hvor stort er egentlig det sikkerhetspolitiske konfliktpotensialet om Svalbard? Den russiske viseutenriksministeren Dimitrij Rogozins besøk på øygruppen i april 2015 var en komisk fotnote i forholdet mellom Norge og Russland, men var neppe indikasjon på mer enn russiske signaler for å vise hvor norsk sårbarhet ligger og at Norge generelt burde ta hensyn til det i sin fellesvestlige konfrontasjon med Russland.[15] Lekkasjen av den siste rapporten kan være et tilsvarende «signal».
I fraværet av en løsning på de territorielle spørsmålene, vil sannsynligvis dagens likebehandlende ordning fra norsk side for fiskeriforvaltningen fortsette. Angående petroleumsvirksomheten synes norske myndigheters taktikk å være å foreta en forsiktig åpning fra sør mot nord innover på det omstridte området i 200-mils sonen utenfor Svalbard. De små stegene nordover kan etter hvert lage presedens, og er (forhåpentligvis – sett fra et norsk perspektiv) hver for seg ikke nok til at Russland foretar seg noe utover å protestere. Det er heller ikke sikkert at det er så mye olje og gass utenfor Svalbard, eller at den blir enkel å hente opp til en pris markedet kan betale. Men med en stadig mer knapp global energisituasjon, vil presset øke ytterligere for å lete etter og produserer olje og gass i en stadig større del av havområdene utenfor Svalbard.
Russland er en av de aktørene som motsetter seg norske posisjoner omkring de økonomiske rettighetene til å skattlegge utvinning av ressurser rundt Svalbard. Med tanke på Russlands geografiske nærhet til disse områdene og dets utvilsomt større militære kapasitet enn Norge, må det tas hensyn til Svalbard-spørsmålet i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Men trusselen fra Russland er likevel trolig liten, ikke minst fordi det gjenstår flere petroleumsrike områder i andre deler av Russland som ennå ikke er utbygd og produsert. Russland vil rasjonelt sett prioritere produksjon fra disse områdene før de legger ressursmotivert press mot Norge på grunn av Svalbard. Men den russiske militære kapasiteten, vil likevel legge en begrensning på unilaterale norske forsøk på petroleumsproduksjon i havområdene utenfor Svalbard. Tvistene om Svalbard vil også være naturlige momenter Russland bruker for å hemme Norges handlingsrom i andre spørsmål, og for å forhandle frem norske konsesjoner generelt. Men i tilfellet Svalbard har altså også Norge motsetninger med Storbritannia, kanskje fortsatt den nest viktigste bilaterale forbindelsen/alliansen for Norge etter USA.
Deler av denne teksten er hentet fra Helge Lurås’ bok Hva truer Norge nå? Sikkerhetspolitiske selvbedrag etter den kalde krigen (Cappelen Damm Akademisk, 2015)
[1] Se for eksempel: Utenriksdepartementet. Folkerettslige spørsmål i tilknytning til Svalbard.
[2] Ulfstein Geir. Oljen vekker Svalbard-konflikten. Innlegg i Morgenbladet. 27. november 2009.
[3] Ibid.
[4] NOU 2007:15. Et styrket forsvar. s. 17
[5] Utenriksdepartementet. Folkerettslige spørsmål i tilknytning til Svalbard.
[6] Ibid.
[7] Ibid.
[8] Ibid.
[9] Ibid.
[10] Ibid.
[11] Ibid.
[12] Ulfstein Geir. Oljen vekker Svalbard-konflikten. Innlegg i Morgenbladet. 27. november 2009. Tilgjengelig på: http://morgenbladet.no/debatt/2009/oljen_vekker_svalbardkonflikten
[13]Aftenposten. Ny oljestrid med russerne. 2. mars 2015. Tilgjengelig på: http://www.aftenposten.no/okonomi/Ny-oljestrid-med-russerne–7921906.html
[14] Utenriksdepartementet. Folkerettslige spørsmål i tilknytning til Svalbard.
[15] Russlands visestatsminister Dimitrij Rogozin kom på et uanmeldt besøk til Svalbard i april 2015 samtidig som han sto på Norges og EUs sanksjonsliste over Russlands annektering av Krim. Dette førte til protester fra norsk side selv om øygruppen per traktat er åpen for alle. Se Aftenposten. UD kaller Russlands ambassadør inn på teppet. 19. april 2015. Tilgjengelig på: http://www.aftenposten.no/nyheter/iriks/UD-kaller-Russlands-ambassador-inn-pa-teppet-7987217.html