USAs nasjonale sikkerhetsrådgiver, John Bolton, gikk til frontalangrep på den internasjonale straffedomstolen (ICC) 10. september 2018. Den voldsomme kritikken kommer i etterkant av domstolens beslutning i november i fjor om å åpne etterforskninger av amerikanske tjenestemenn for angivelige krigsforbrytelser i Afghanistan.
Bolton var ikke nådig i sin kritikk av ICC: «USA vil gjøre alt som er nødvendig for å beskytte våre borgere og borgerne til våre allierte fra urettferdig straffeforfølgelse fra denne ulovlige domstolen. Vi kommer ikke til å samarbeide med ICC. Vi kommer ikke til å hjelpe ICC på noen som helst måte. Og vi kommer garantert ikke til å bli med i ICC.»
Bolton la til at USAs regjering ville gjøre alt i dens makt for å straffe individer og stater som hjelper ICC med å tiltale amerikanere. ICC, på sin side, har sagt at den ikke kommer til å la seg true og vil fortsette etterforskningen av amerikanske tjenestemenn.
At verdens mektigste demokrati nå går ut og sier at den ikke under noen omstendigheter vil samarbeide med ICC, og til og med potensielt straffe signatarstater, lover ikke godt for domstolens videre relevans inn i det 21. århundret – hvor maktbalanser styres vekk fra Europas liberale demokratier til fordel for autokratiske regimer.
Drømmen: ICC som den liberale verdensordenens nye fyrtårn
Med mye pomp og prakt ble ICC offisielt etablert 1. juli 2002 med medlemsstater hovedsakelig fra Europa og Latin-Amerika, til en viss grad Afrika, samt noen få i Asia. Bygget på konsensusen som ble oppnådd i Roma-vedtektene i 1998, ga ICC seg selv retten til å tiltale personer som har begått folkemord, krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten og/eller aggresjonsforbrytelser hvor som helst i verden.
Hovedargumentet- og formålet for opprettelsen av ICC var at domstolen skulle fungere som en overnasjonal institusjon som ville kunne holde verdens mektigste personer ansvarlige for brudd på krigens regler når andre (nasjonale) rettsinstanser kom til kort. ICC ble derfor bygget rundt komplementaritet-prinsippet; som betyr at det er først og fremst nasjonale rettssystemer som skal ta seg av rettsprosessen mot mistenkte krigsforbrytere når det lar seg gjøre.
Grunnen til at verdenssamfunnet trengte ICC var derfor for å håndtere de vanskelige sakene hvor nasjonale domstoler av en eller annen grunn ikke er villige, eller ikke har mulighet til å tiltale krigsforbrytere. I disse situasjonene skal ICC komme inn for å ta hånd om rettsprosessen slik at rettferdigheten kan seire. Den internasjonale straffedomstolen skulle på denne måten ha en avskrekkende effekt. Statsledere ville nå tenke seg om to ganger før de satte i gang med folkemord, forbrytelser mot menneskeheten, krigsforbrytelser og/eller aggresjonskriger.
Således skulle endelig folkeretten og det internasjonale samfunnet (vesten) «temme» barbariske statslederes tilbøyelighet til å begå alvorlige brudd på krigens regler og bli holdt ansvarlig for sine handlinger en gang for alle. Nå, 16 år etter domstolen ble opprettet, er det blitt klinkende klart at dette ikke er tilfelle.
Realiteten: en maktesløs domstol som undergraver folkeretten
ICC har utvilsomt feilet i å oppnå sitt hovedoppdrag. Den har vist seg totalt inkapabel til å effektivt tiltale sittende statsledere for brudd på krigens regler. I ICCs saker som omhandler potensielle forbrytelser av sittende regjeringssjefer, har domstolen ikke vært i stand til å gjøre hva den ble skapt for. Det er spesielt en sak som peker seg ut og som har vist seg til å være svært uheldig for autoriteten og troverdigheten til den internasjonale straffedomstolen: ICCs tiltale mot Sudans president Omar al-Bashir.
I al-Bashir-saken, sendte domstolen ut arrestordrer på Sudans president 4. mars 2009 og 12. juli 2010 for mistanker om orkestrering av folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser i Darfur-regionen i Vest-Sudan. Dette var første gang i ICCs historie at domstolen tiltalte en sittende statsleder.
Alle ICCs medlemsstater er i ifølge Roma-vedtektene pålagt å arrestere alle individer som er etterlyst domstolen. Alle signatarstater er således lovlig bundet til å arrestere al-Bashir så fort han setter føttene sine på deres jord. Slik har det ikke blitt; ved siden av diverse turer til ikke-signatarstater, har al-Bashir reist til flere av ICCs medlemsstater uten å bli arrestert – til Tsjad, Den demokratiske republikken Kongo, Djibouti og Sør-Afrika (før landet trakk seg fra ICC).
Det faktum at al-Bashir har kunnet ferdes fritt i disse landene på tross av at han i lang tid har vært etterlyst av ICC for forferdelige forbrytelser, får konsekvenser for folkeretten langt utover å bare rokke ved troverdigheten til ICC og internasjonal strafferett generelt.
Når ICCs medlemsstater åpenlyst ikke lever opp til sine forpliktelser som stipulert i Roma-vedtektene, undergraves ikke bare autoriteten til den internasjonale straffedomstolen, men også folkeretten generelt. For hver gang kodifiserte folkerettslige lover ikke blir håndhevet og ignorert på verdensbasis, tærer det på troverdigheten til hele systemet litt etter litt.
På denne måten har faktisk ICC gjort det motsatte av det den ble opprettet for å gjøre. Hele dens eksistens bidrar ikke til å styrke den liberale verdensordenen – heller motsatt. Den bidrar til å undergrave den internasjonale liberale verdensordenen bit for bit. Dette var til og med et argument fra domstolens fremste tilhengere da den først ble unnfanget:
«Hvis kompromissene i Roma[-vedtektene] gjør den [ICC] helt ineffektiv, kan det være verre enn ingen domstol i det hele tatt», argumenterte Douglass Cassel, lederen for senteret for internasjonale menneskerettigheter på Northwestern University School of Law om Roma-vedtektene den gang i 1999.
USAs endelige avvisning og skiftende maktbalanser gjør ICC ekstremt sårbar
I dag har ICC 123 signatarstater som utgjør omtrent to tredjedeler av verdens stater. Disse tallene ser muligens imponerende ut ved første øyekast, men problemet er at de 70 gjenværende ikke-signatarstatene representerer to tredjedeler av verdens befolkning og over ikke minst 70 prosent av verdens væpnede styrker – inkludert verdens fire mektigste militære: USA, Kina, Russland og India.
Selv om USA aldri har anerkjent ICCs jurisdiksjon, har landet opp til nå mer eller mindre hatt et nøytralt forhold til domstolen, og har til tider sett på den som et nyttig instrument for å fremme sine sikkerhetspolitiske interesserer. USA stemte for eksempel for å åpne en kriminell etterforskning i ICC i FNs sikkerhetsråd mot Libyas leder Muammar Gaddafi 26. februar 2011.
Nå som USA har inntatt en åpenlyst antagonistisk positur mot ICC, går domstolen en meget usikker tid i møte. Domstolen er avhengig av støtte fra medlemsstater – både finansielt og operasjonelt. Den er også avhengig av samarbeidsvilje fra statene hvor potensielle krigsforbrytere befinner seg, for at de nødvendige arrestasjonene kan finne sted.
I og med at USA nå åpenlyst har truet enhver stat som hjelper ICC i eventuelle etterforskninger av amerikanske statsborgere med harde sanksjoner, vil naturligvis den politiske villigheten blant medlemsstater til å leve opp til sine forpliktelser ovenfor ICC lide. Det er ekstremt naivt å tro at ICCs medlemsstater ikke kommer til å ta hensyn til slike trusler fra verdens mektigste stat for vare på sine egne politiske- og økonomiske interesser.
I etterkant av USAs nylige tirade mot domstolen, burde heller ikke råde noen tvil om at andre mektige stater kan komme med tilsvarende trusler på et senere tidspunkt om det åpnes etterforskninger av deres militære tjenestemenn og/eller borgere. Det er ikke vanskelig å forestille seg at Kina, Russland og eventuelt India kan komme med lignende advarsler om sanksjoner mot ICCs støttespillerstater i tiden fremover.
I denne sammenhengen råder ingen tvil om USA, Kina og India kommer til være verdens mektigste stater i det vi beveger oss lengre inn i det 21. århundret. Ikke bare er disse statene spådd til å ha tilsammen 47 prosent av verdens BNP i kjøpekraftsparitet innen 2050 (mot Europas 9 prosent), men også utvilsomt verdens mektigste militære styrker. De kommer derfor til å kapasiteten til å påføre stor skade – både økonomisk og politisk – hvis (når?) de bestemmer seg for å straffe ICCs individuelle støttespillerstater.
ICC – en maktesløs domstol
Ettersom som verdens mektigste økonomiske, militære og mest folkerike stater ikke bare motsetter seg ICCs myndighet, men også potensielt aktivt motarbeider domstolen, blir det så å si umulig for ICC å spille den rollen som den ble skapt for å spille i tiden fremover. Verdens mektigste land kan i prinsippet oppnå de facto immunitet fra domstolens jurisdiksjon ved skjerme sine borgere fra enhver etterforskning ved å true domstolens støttespillere med diverse typer sanksjoner.
ICCs mest lidenskapelige støttespillere vil selvsagt avskrive slike trusler og insistere på at domstolen vil klare seg fint på tross av opplagte fallgruver og store svakheter i domstolens institusjonelle arkitektur. En slik argumentasjon er ønsketekning gitt realpolitikkens «comeback» i internasjonale relasjoner – hvor rå makt og diverse politiske- og økonomiske straffetiltak i større og større grad er vanlige instrumenter for å oppnå sikkerhets- og utenrikspolitiske mål.
Da ICC ble opprettet, var håpet til idealistiske europeiske globalister at det etiske presset for å anerkjenne internasjonal strafferett ville vokse seg såpass sterk globalt at verdens mektigste makter ikke ville ha noe annet valg enn å ta del i institusjonen på et moralsk grunnlag.
Slik ble det ikke, verdens militært mektigste stater – USA, Russland, Kina og India – vil ikke ta del i ordningen. Selv om det ikke er umulig, er det heller ingenting som tilsier at disse landene kommer til å forandre mening med det først – det er ønsketenkning.
ICC kommer sannsynligvis derfor til å ende opp som nok en ubetydelig institusjon, og lide en skjebne noe à la den til Folkeforbundet. Ikke nok med det, ved å bite av mer enn de kan tygge, har idealistene bak den internasjonale strafferettsdomstolen faktisk bidratt til å undergrave andre folkerettslige prinsipper.
Helt til slutt er det verdt å nevne at har ICC brukt ca. 1,5 milliarder amerikanske dollar på å oppnå 8 domfellelser siden domstolens opprettelse i 2002. Dette tilsvarer et gjennomsnitt på litt i underkant av 190 millioner dollar (ca. 1,5 milliarder norsk kroner) per dom. Ikke akkurat verdens mest kostnadseffektive institusjon.